Весенний инцидент с поставками балансовых объемов СУГ в регионы Сибири вновь заставляет задуматься о необходимости реформирования этой системы.
Весной давняя дискуссия участников внутреннего рынка сжиженных углеводородных газов (СУГ) относительно системы поставок топлива по регулируемым ценам (“балансовые задания”) вновь активизировалась. Поводом стала введенная Министерством энергетики 1 марта новая схема привязки регионов к заводам-поставщикам СУГ. Новация заключалась в формировании вокруг каждого завода определенных “радиусов действия” (концентрических кругов): в рамках выставленных норм на отгрузку по регулируемой цене завод обеспечивает ближний радиус, в случае насыщения его осуществляет отгрузки в следующий по удаленности радиус и т. п. По идее, такая система должна гарантировать регионам минимальное плечо доставки балансовых объемов. Проблемы возникли с восточными частями России, где мало поставщиков и сравнительно много потребителей. Страсти вспыхнули в Алтайском крае и Республике Алтай. Ранее газораспределительные организации (ГРО) в этих регионах получали балансовые объемы из соседних субъектов – Омской области и Красноярского края. В новой схеме распределения точкой отгрузки балансовых объемов в адрес Алтая по неизвестной причине стала Нягань в Ханты-Мансийском автономном округе. Это породило для местных ГРО две проблемы. Во-первых, существенно возросли затраты на транспортировку при неизменности цен конечной реализации СУГ (они фиксируются региональными энергетическими комиссиями), что ударило по окупаемости ГРО. А во-вторых, завод в Нягани технически способен отгружать по железной дороге сжиженные газы только в танк-контейнерах. Инфраструктуры же для их обработки в алтайских субъектах пока нет. Сформировались предпосылки для дефицита топлива в регионе.
В ходе трехсторонних переговоров с участием региональных ГРО, Минэнерго и «СИБУРа» (собственник завода в Нягани) ситуацию удалось более или менее нормализовать. Однако данный инцидент в очередной раз дал понять: система поставок сжиженных газов по регулируемым ценам серьезно сбоит по всем аспектам, а потому нуждается в реформировании. Необходимость этого вытекает и из исторического контекста вопроса.
Исторический контекст
Балансовые задания возникли в 1999 г. В этот период российская газоперерабатывающая промышленность только начала восстанавливаться после упадка начала и середины 90-х годов, рынок был неразвит и несбалансирован. Единственной возможностью ликвидировать дефицит и наполнить внутренний рынок, которую изыскало в ту пору государство, было обязать компании-производители поставлять газ населению по регулируемым ценам, получая в обмен разрешения экспортировать СУГ (так называемые “ресурсные справки”). “ЛУКойл”, например, отказался тогда от экспорта СУГ, тем самым и от обязательств поставок по регулируемым ценам.
Система балансовых заданий была введена как мера временная, в какой-то степени чрезвычайная: ее глубоко нерыночный характер и пагубность для развития рынка были очевидны уже тогда. И что характерно, ее введение не несло социальной или дотационной функции, не преследовало цели поддержки незащищенных слоев населения. В 2003 г. государственная концепция развития рынка СУГ для бытовых нужд предполагала постепенный (за 1-2 года) отказ от регулирования цен. Этого, однако, сделано не было. Фактически система балансовых заданий в 2000-2009 гг. продлевалась распоряжением правительства. Причем со временем была отменена практика ресурсных справок.
На 2010 г. и следующие годы соответствующее распоряжение правительства утверждено не было. Так что на сегодняшний день с точки зрения права система “балансовых заданий” не носит обязательного характера для производителей СУГ. Поставки осуществляются по инерции, вернее, вытекают из осознания основными производителями того факта, что без предварительной перенастройки системы одностороннее прекращение отгрузок топлива в бытовой сектор по фиксированной цене было бы далеко неоптимальным решением. Впрочем, некоторые новые производители (САНОРС, “Монолит”, “Объединенная нефтехимическая компания”), закономерно ссылаясь на отсутствие юридически обязывающих документов, отказались от поставок по балансовым заданиям.
За годы автоматического продления режима балансовых поставок ситуация в России существенно поменялась. Рынок сжиженных газов получил достаточное развитие: оживился спрос со стороны нефтехимии и автогаза, восстановились и укрепились новые игроки. Рынок приобрел черты вполне зрелого, сбалансированного и конкурентного. И хотя локальные дефициты в отдельных секторах потребления имеют место время от времени (остановки заводов, проблемы с логистикой и т. п.), системно в России присутствует профицит СУГ, около трети продукции приходится экспортировать.
В бытовом секторе также произошли изменения. Газификация страны трубным газом только за последние 5 лет привела к снижению числа неподключенных хозяйств на 5,1 млн. Исчез и намек на социальную функцию балансового газа: сегодня любой гражданин с постоянной регистрацией в доме без сетевого газа, пусть даже в особняке, вправе подавать заявку на доставку баллонов. Все это должно было привести к снижению объемов потребления СУГ по регулируемым ценам. Усилиями Министерства энергетики эти цифры были снижены с более чем 1,1 млн. т в 2007 г. до 650 тыс. т в 2012 г. Таким образом, доля СУГ, отгружаемых по фиксированным ценам, в общем объеме производства сократилась за 5 лет с 12,8% до 5,8%. При этом разрыв между устанавливаемыми ФСТ ценами отгрузки по балансовым заданиям и ценами рыночной реализации постоянно увеличивался и в последние годы достиг примерно 25%. Очевидно, что разрыв в ценах сводил на нет эффект снижения нагрузки на производителей вслед за сокращением объема регулируемых поставок.
Накопленные противоречия
Ключевая позиция, по которой система балансовых заданий подвергается критике, заключается не в существенном различии фиксированных и свободных цен, а в том, что эта разница неизвестно на что тратиться. Схема конечного распределения балансовых объемов остается непрозрачной и плохо управляемой. Суть ее такова: Минэнерго России ежемесячно определяет объемы СУГ для отгрузки в адрес региональных уполномоченных организаций по снабжению газом населения и формирует связки поставщиков и потребителей. ГРО покупают предназначенные им объемы по фиксированной цене, оплачивают перевозку и размещают партии на местности на своих газонаполнительных станциях. Далее они тарируют сжиженные газы по баллоном и осуществляют доставку их населению. Фиксируемая ФСТ цена на балансовые сжиженные газа одна и та же, независимо от точки производства: что в Москве, что в Хабаровске. Из-за этого различные производители несут неодинаковые потери, выражающиеся в разнице между фиксированной ценой и ценами рыночной оптовой реализации.
Одна из самых темных сторон работы ГРО – механизм формирования заявки на необходимые объемы СУГ для реализации в бытовой сектор и калькуляция своих затрат на обеспечение населения газом. Соответствующие данные ГРО подают в региональные энергетические комиссии (РЭК). С учетом заявки на объемы РЭКи направляют в Минэнерго России консолидированную заявку на поставку в свои регионы в будущем периоде. Учитывая калькуляцию расходов ГРО, РЭК устанавливает и цену конечной розничной реализации СУГ, которая должна компенсировать расходы ГРО. Такая схема открывает широкое поле для злоупотреблений.
Во-первых, ГРО выгодно завышать потребности в балансовом газе. Возможности для этого у нее есть: расчет объемов потребления осуществляется на основе неких нормативных величин потребления СУГ, механизм формирования которых абсолютно непрозрачен. Получая при этом избыточные объемы, организация получает возможность реализовывать их по своему усмотрению, в том числе на розничном рынке по коммерческой цене, например, в качестве топлива для автотранспорта. Формируется так называемый “серый рынок” СУГ. Во-вторых, ГРО выгодно также завышать и свои расходы по обеспечению газом населения. В таком случае РЭК вынуждена устанавливать более высокие конечные цены, что обеспечивает ГРО дополнительную маржу. Возможен и такой вариант: торгуя сжиженными газами на коммерческом рынке, ГРО имеет возможность списывать все соответствующие расходы на свою основную деятельность, также обеспечивая дополнительную маржу или необоснованные конкурентные позиции в борьбе с нормальными “коммерческими” продавцами СУГ. Ситуация в некоторых регионах осложняется и тем, что РЭК зачастую тесно связаны с ГРО и действуют сообща. По оценке одного из собеседников, в восточных областях России, где уровень газификации невысок и доля реальных потребителей значительна, перетекающие в “серый” рынок объемы составляют 30-40% отгружаемых балансовых объемов. В Европейской России, где сетевой газ есть почти везде, а уровень жизни населения в целом выше, в полулегальную коммерческую продажу утекает 85-90% балансовых объемов. По информации того же источника, у одной из ГРО в Дагестане нет ни одного реального бытового потребителя. Другой факт: несмотря на активную газификацию отдельных регионов сетевым газом, величина заявок на балансовые поставки из года в год сохраняется и даже растет, чего не может быть при добросовестном формировании заявки. Подобные факты косвенно подтверждаются данными статистики. Например, в 2012 г. цены конечной реализации балансового газа в разных регионах различались в 3,5 раза. Эту цифру можно было бы трактовать как угодно, если бы не следующие обстоятельство: в коммерческом секторе такое различие составляло всего 1,3 раза. Вывод возможен только один: при реализации балансового газа имеют место завышенные расходы уполномоченных организаций. Но предоставление завышенных данных по издержкам ГРО в РЭКи может иметь как умышленный характер, так и вытекать из общей неэффективности работы организаций. Стоит признать, что расходы ГРО действительно высоки. Они превышают расходы предприятий, торгующих газом в коммерческом секторе. Помимо дорогостоящей железнодорожной транспортировки партий от заводов, их хранения, налива в баллоны от ГРО требуется осуществлять надзор и техническое обслуживание газовых объектов у населения, содержать газоспасательные формирования (нуждающиеся в обучениях, тренировках, технике и спецсредствах), осуществлять сложные по логистике и протяженные перевозки небольших партий баллонов, часто по бездорожью. Зачастую такие перевозки заведомо убыточны, когда транспорт за рейс сжигает больше топлива, чем доставляет населению. Например, представители добросовестных ГРО, при этом легально работающие в коммерческом секторе (сети АГЗС), признают, что если бы не объединение логистики коммерческих и балансовых объемов перевозка последних была бы глубоко убыточна. Но один из парадоксов системы в том, что ГРО зачастую не имеют стимула к повышению эффективности. Например, в одной из региональных организаций, работающей с объемом 4 тыс. т/год, числится 1250 человек персонала. Цифра говорит сама за себя.
Перечисленные выше особенности системы балансовых заданий приводят к тому, что зачастую цены конечной реализации газа выше, чем в коммерческом секторе. Иными словами, гражданин, которому привозят баллон, платит за него больше, чем мог бы заплатить на газовой заправке (хотя формально наполнять баллоны на АГЗС запрещено, это повсеместно распространено). По данным ИАЦ “Кортес”, во втором полугодии 2012 г. в 7 из 10 регионов России цены на балансовые СУГ были выше, чем в коммерческом секторе, причем в Архангельской и Ленинградской областях превышали показатели рынка на треть. Это можно объяснить, например, тем, что местные ГРО играют и решающую роль в розничном рынке, занимая как бы монопольное положение. С другой стороны, в некоторых регионах (Дагестан) цены балансовых объемов ниже не только местного рынка, но и фиксированной оптовой цены на заводе и с учетом доставки. Как можно трактовать этот факт, однозначно следует из описанных выше обстоятельств.
Пути решения
Система отгрузки СУГ в бытовой сектор по фиксированной цене и связанная с этим система обеспечения топливом населения за годы существования накопила большое число системных противоречий. Продажи газа по фиксированным ценам не имеют под собой юридически обязывающей базы, многие компании отказались от этой практики, в итоге бремя балансовых заданий несут несколько крупнейших и наиболее ответственных производителей. Социальная функция балансовых заданий давно не реализуется – доставка баллонов не коррелирует с социальным статусом получателей. Нерыночная природа системы вынуждает производителей решать несвойственные им задачи субсидирования покупателей. В итоге поставки СУГ по фиксированным ценам снижают прибыль поставщиков, а государство недополучает сотни миллионов рублей прямых налоговых поступлений. На местах в сфере работы ГРО накапливается неэффективность и злоупотребления, а сами организации не имеют стимулов для исправления ситуации. Газ уходит в “серую” реализацию. В ряде регионов цена балансовых СУГ для населения систематически превышает цены свободного рынка. Все это говорит о необходимости глубокого реформирования системы, изменения ее базовых принципов.
Стоить отметить правильность позиции, которую занимает Минэнерго в вопросе балансовых заданий. Ведомство не рубит с плеча, поскольку неподготовленная отмена системы балансовых заданий может привести к серьезным гуманитарным проблемам. С другой стороны, Минэнерго внимательно относится и к позиции поставщиков – усилиями ведомства объем отгрузок по фиксированным ценам удалось в последние годы существенно снизить. Однако точечные корректировки системы – мера временная. Требуется глубокое ее реформирование. В этом направлении может быть три основных пути.
Путь первый, самый верный с точки зрения принципов рыночной экономики и методологии администрирования – упразднить систему поставок СУГ по регулируемым ценам совсем. Такая мера относительно проста для Минэнерго и правительства, выгодна поставщикам топлива. И абсолютно невыгодна ГРО и значительной части конечных потребителей, которым в этом случае придется самим доставлять себе топливо, что во многих регионах сложно, для многих категорий населения (престарелые, инвалиды, женщины) невозможно по физическим причинам.
Вторым направлением может стать оптимизация системы в тех границах, в которых она существует сейчас. Основными мероприятиями здесь видятся тотальная ревизия региональных уполномоченных организаций на предмет эффективности их работы вплоть до установления квалификационных требований. Кроме того, тщательный анализ механизмов формирования заявок на газ, фиксация нормативов расчета, приведение их к четкому соответствую с реально выбираемыми населением объемами. Разработка правовых основ наступления строгой ответственности за злоупотребления и “серые” операции в этой сфере. При этом для удовлетворения интересов производителей регулируемые цены должны поступательно расти вслед за индексом потребительских цен. Этот путь менее интересен поставщикам СУГ, также вряд ли устроит ГРО. Однако население, скорее всего, выиграет и получит более предсказуемые и близкие к рынку цены на топливо. Для Министерства энергетики этот путь процедурно значительно трудозатратнее, дольше и дороже, чем первый. Однако, по имеющейся информации, такая работа началась. Пока Минэнерго собирается запросить регионы на предмет фактического отбора газа населением и проанализировать адекватность предоставляемых заявок на регулируемые объемы СУГ. Предполагается, что это позволит установить реальную потребность населения в топливе, которая явно ниже цифр, предоставляемых ГРО и РЭК.
Третья принципиальная возможность – исключение нерыночной сути системы, которая заключается в том, что коммерческие организации-поставщики СУГ дотируют ГРО и решают социальные задачи, что должно делать государство. Здесь возможен переход на рыночные взаимоотношения заводов и ГРО по рыночным же ценам (может быть, с неким незначительным дисконтом) в рамках длинных контрактов с формулой цены, например, по экспортной альтернативе от польско-белорусских пограничных котировок, которые использует и Минэнерго – такая формула будет понятна и прозрачна для всех участников рынка. Важно, чтобы контракты предусматривали строгую ответственность сторон как за непоставку газа, так и за неотбор. Фиксация цены может осуществляться в рознице и на региональном уровне. При этом дотационная функция должна реализовываться либо за счет субсидирования ГРО (покрытия части их расходов с целью снижения розничной цены), либо за счет компенсации конечным потребителям разницы в ценах. Такая схема вполне выгодна и производителям СУГ, и ГРО, но наиболее сложна для государства, так как сопряжена с объемной законодательной и статистической работой. В любом случае пришло время принять решения и приступить к реформированию архаичной системы, в XXI веке сохраняющей элементы директивного администрирования экономики. (rupec.ru/Химия Украины, СНГ, мира)