Соответствуют ли возможные пошлины на импорт топлива из России правилам ВТО и как их введение может повлиять на цены в Украине?
21 января три украинских производителя нефтепродуктов подали совместное заявление в Министерство развития экономики, торговли и сельского хозяйства Украины о необходимости введения пошлин в 8,46% на импорт дизтоплива и сжиженного газа из РФ. “Укртатнафта”, “Укргаздобыча” и “Укрнафта” заявляют, что РФ по схеме возврата из бюджета акцизов компенсирует своим производителям расходы, связанные с производством и экспортом нефтепродуктов. По их мнению, это является субсидированием и нарушает нормы Всемирной торговой организации (ВТО).
Если по результатам рассмотрения заявления Министерство решит начать проведение антисубсидионного расследования, это будет серьезным вызовом.
Традиционные способы защиты внутреннего рынка от причиняющего ущерб импорта – введение антидемпинговых, специальных и антисубсидионных мер. И если первые два способа Украина уже давно и достаточно активно использует, то антисубсидионные меры остаются для нас terra incognita. Украина вводила эти меры только один раз: относительно легковых автомобилей в 2016 г. Поэтому у Украины практически нет опыта и отработанных методологий для проведения такого вида расследований и придется принимать сложное решение: как с политической точки зрения, так и в части юридического анализа.
Международный опыт. В мировой практике антисубсидионные меры – вторые по популярности после антидемпинговых. Но этого нельзя сказать о мерах, касающихся субсидий в сфере невозобновляемых природных ресурсов. По сегодняшний день в рамках ВТО не было ни одного обращения по поводу пересмотра мер, связанных с предоставлением этого вида субсидий. Другие государства также воздерживаются от введения антисубсидионных пошлин на импорт нефтепродуктов, что объясняется юридическими сложностями.
Государства могут вводить антисубсидионные меры при условии соблюдения норм ВТО, применение которых к субсидиям в сфере невозобновляемых природных ресурсов весьма проблематично. Антисубсидионные меры применяются, если по итогам расследования установлен факт причинения ущерба национальному производителю субсидированным импортом.
На первом этапе расследования необходимо установить, имела ли место субсидия в определении права ВТО: под субсидией понимается финансовое содействие компаниям со стороны государства, предоставляющее им преимущество на рынке.
Правила ВТО выделяют запрещенные (красные) субсидии и разрешенные (желтые). К запрещенным относятся, прежде всего, экспортные субсидии. Относительно желтых субсидий, государство может вводить субсидионную пошлину только при условии, если они специфичны (т. е. предоставляются определенным предприятиям, отрасли или региону) и причиняют ущерб национальному производителю.
Наиболее ярким примером проблематичности применения такого определения субсидий к сфере невозобновляемых природных ресурсов является схема двойного ценообразования, используемая государствами, обладающими большими запасами природных ресурсов, в частности Россией. По такой схеме, благодаря различным видам государственной поддержки, нефте- и газодобывающие предприятия реализуют свою продукцию на внутреннем рынке по ценам существенно ниже экспортируемых. Подобная государственная поддержка не является экспортной субсидией. Ее также сложно отнести к категории желтых субсидий, поскольку, будучи доступной широкому кругу субъектов хозяйствования, она не отвечает требованию “специфичности”.
Что нужно доказать. Украинской межведомственной комиссии по международной торговле предстоит определить, является ли в понимании права ВТО субсидией довольно сложная схема государственной поддержки производителей дизельного топлива и сжиженного газа в России.
Украинские производители, инициаторы расследования, акцентируют внимание только на возврате акцизов. Но речь идет о более сложной системе налогообложения, которую сейчас внедряет РФ и аналогов которой в мире нет. Ее суть заключается в поэтапной отмене экспортных пошлин на нефть при соизмеримом повышении налога на добычу полезных ископаемых. Возвращение акцизов должно компенсировать рост налогов и снизить цену топлива на внутреннем рынке, тем самым создавая такой же эффект, как от экспортной пошлины. По иронии реформа как раз направлена на выполнение Россией своих обязательств перед ВТО об отмене экспортных пошлин и повышении внутренних цен до рыночных.
Насколько предложенные изменения соответствуют требованиям ВТО? Ответ на этот вопрос потребует тщательного и комплексного анализа.
Если освобождение от уплаты прямых налогов однозначно рассматривается как один из элементов субсидии (“финансовое содействие”), то освобождение от уплаты косвенных налогов (например, акциза), не всегда является субсидией. Также наличие преимущества у производителей нефтепродуктов (второй обязательный элемент субсидии) будет зависеть от ряда факторов и не настолько очевиден в данном случае.
По данной схеме, ставки налогообложения меняются в зависимости от рыночной конъюнктуры, перераспределяя налоговую нагрузку между добычей и трейдингом. Например, государство будет компенсировать потери производителей, если цена нефти выше $55 за баррель, тогда как при снижении цены ниже $55 обратный акциз начинает действовать как обыкновенный налог.
Более того, учитывая, что основная цель обратного акциза – возмещение потерь при поставках внутри страны, а его выплата привязана к определенным объемам поставок на внутренний рынок, скорее всего, речь не идет о запрещенной экспортной субсидии.
Перспективы расследования. На данном этапе, учитывая политические и юридические нюансы, а также отсутствие предыдущей практики ведения подобных расследований, сложно спрогнозировать его результаты.
Решение российских компаний и иных заинтересованных сторон (которыми могут быть производители, экспортеры и импортеры товара, ассоциации, а также компетентные органы страны экспорта) принять активное участие в расследовании также может существенно повлиять на его ход, продолжительность, результаты, а также послужить отправной точкой для оспаривания решения в национальных судах и посредством механизмов ВТО.
Повысятся ли цены на топливо при введении пошлины? Введение пошлины в 8,46% скорее всего приведет к подорожанию российского топлива. Как это повлияет на цены в этом сегменте рынка – во многом будет зависеть от конъюнктуры рынка и от того, как произойдет его перераспределение между отечественными производителями и импортерами из Беларуси, Польши и Литвы.
Опыт иных, не субсидионных, торговых расследований показывает, что чаще рынок реагирует ростом цен, причем даже в ответ на само по себе инициирование расследования. (Юрист юридической фирмы “Астерс” Звенислава Опейда, Экономическая правда/Химия Украины и мира)